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                        國有林場績效評價研究成果、問題及建議

                        時間:2019-07-26 來源:林業經濟問題 作者:崔慕華 本文字數:9699字

                          摘    要: 對20世紀80年代以來國有林場績效評價的相關文獻進行篩選梳理、分析和歸納, 發現國有林場績效評價大致經歷了單一績效評價、綜合績效評價和預算績效評價3個階段。研究成果在評價內容、評價指標選取和評價方法選擇上取得進展, 在國有林場績效評價理論、評價機制、評價制度方面的研究存在不足。論文分析了國有林場績效評價研究中取得的成果及存在的問題, 從評價理論創新、評價機制構建和評價制度完善3個方面提出未來國有林場績效評價研究的趨勢建議。

                          關鍵詞: 國有林場; 績效; 評價;

                          Abstract: ⑴ Background——An objective and accurate performance evaluation of state-owned forest farms can provide practical and theoretical reference for the reform of state-owned forest farms in China.However, in practice, the performance evaluation of state-owned forest farms is manifested in the performance evaluation of various financial special funds of state-owned forest farms.There is no unified method for performance evaluation of state-owned forest farms, which limits the guiding significance of practical work.⑵ Results——The performance evaluation of state-owned forest farms has gone through three stages: from 1980 s to early 21 st century, it is a single economic benefit evaluation research stage.The evaluation content is mainly to evaluate the single economic benefit of state-owned forest farms.The evaluation indexes mostly adopt financial indexes, and the evaluation method is relatively simple.From the beginning of 21 st century to 2015, it is a comprehensive performance evaluation research stage.The main content is to evaluate the comprehensive benefits of state-owned forest farms.Since 2015, it is the research stage of budget performance evaluation.The evaluation content is mainly to evaluate the performance of forestry financial special funds.The budget performance evaluation of state-owned forest farms will become the future trend.However, there are some deficiencies in the research on performance evaluation theory, evaluation mechanism and evaluation system construction of state-owned forest farms: firstly, the research on performance evaluation theory of state-owned forest farms is insufficient.The performance evaluation of state-owned forest farms is based on the development of enterprise performance evaluation theory, and there is a lack of pertinent theoretical research on the performance evaluation of state-owned forest farms of ecological public welfare type with undertaking management.As a result, the existing performance evaluation of state-owned forest farms has the characteristics of enterprise performance evaluation on the one hand, on the other hand, it mixes some indicators of budget performance evaluation of public institutions; secondly, the research on the performance evaluation mechanism that fully utilizes the evaluation results is insufficient.Only 9 out of 96 papers discussed the application of evaluation results after drawing evaluation conclusions.Most of them only listed the evaluation results, which resulted in the lack of practical value and poor applicability of performance evaluation research on state-owned forest farms; thirdly, there is insufficient research on the performance evaluation system that guides practice.There are great differences in the evaluation results, which can be used to guide the establishment of a sound performance evaluation system.Especially, there is no universally recognized performance evaluation index system for state-owned forest farms and applicable and easy-to-operate evaluation methods, which can not well guide the practical work.⑶Conclusions and Discussions——The state-owned forest farms have become more and more substantial in the performance evaluation content.The evaluation index system has been continuously improved, and the evaluation methods also show a trend of comprehensive application.However, in the face of the reform of state-owned forest farms, the budget performance evaluation of state-owned forest farms lacks basic theoretical support.Evaluation indicators and evaluation methods also need to be further improved based on budget performance evaluation.Research on performance evaluation mechanism and performance evaluation system is also urgently needed.Therefore, it is recommended to carry out theoretical innovation research on the performance evaluation of state-owned forest farms based on the nature of state-owned forest farms, explore the research on the construction of performance evaluation mechanism based on budget management, and improve the research on performance evaluation system based on internal control system.

                          Keyword: state-owned forest farms; performance; evaluation;

                          國有林場績效評價是政府部門政策制定的依據, 也是國有林場績效管理的核心。2015年2月中共中央、國務院公布的《國有林場改革方案》表明中國國有林場改革進入全面啟動階段。對國有林場進行客觀準確的績效評價, 可為中國國有林場改革提供現實與理論參考。但實踐中對國有林場的績效評價表現為國有林場的各項財政專項資金的績效評價, 沒有統一的國有林場績效評價辦法。關于國有林場績效評價的研究是從20世紀80年代開始, 從只評價國有林場經濟效益, 發展到綜合績效評價, 評價方法也從簡單的指標評價發展到多種評價方法并用。但研究成果只在評價內容、指標選取和評價方法選擇上取得進展。在國有林場績效評價理論、評價機制、評價制度方面的研究不足, 對實踐工作的指導意義有限。因此, 綜述了國有林場績效評價研究的特點、取得的成果及存在的問題, 并為國有林場績效評價未來的趨勢研究提出建議, 對豐富、完善國有林場績效評價的理論及實踐研究具有積極的指導意義。

                        國有林場績效評價研究成果、問題及建議

                          1、 文獻梳理

                          1.1、 文獻篩選說明

                          首先, 只綜述國內的研究文獻。國外林場發展程度、管理體制、考核評價方法和管理要求等與中國國有林場不同, 闡述國外國有林場績效評價特點有一定難度, 所以只考慮國內國有林場的績效評價研究成果。其次, 剔除對國有林場森林資源、旅游資源等資產進行評價的文獻。因為績效評價考慮森林資源、旅游資源等資產評價, 將使評價方法更復雜, 工作量更大, 所以暫將這部分文章剔除。最后, 將篩選后的文獻按照被引用次數和下載次數進行排序, 剔除一些只做一般性探討, 不具有綜述價值的文獻。

                          1.2、 文獻分布分析

                          首先, 以“國有林場”和“評價”做為主題詞, 在中國期刊網搜索到從20世紀80年代至2018年8月的300余篇相關文獻;然后, 在此基礎上, 篩選出96篇具有較強針對性和較大綜述研究價值的文獻, 從文獻時間分布、評價內容分布和評價方法分布3個層面對文獻進行系統梳理;最后, 以梳理結果為基礎進行更深層次的文獻綜述分析。

                          第一, 篩選文獻的時間分布。

                          20世紀80年代初開始了國有林場的績效評價研究, 文獻數量逐年呈遞增趨勢。從時間節點來看, 2006開始增加, 2016年文獻數量最多 (14篇) , 這是因為2015年2月國務院公布了《國有林場改革方案》, 這一方案表明國有林場改革進入全面啟動階段, 大家更為關注國有林場的績效問題。雖然2017年后有所減少, 但是整體來說國有林場績效評價研究仍然是關于國有林場研究中關注的熱點。

                          第二, 篩選出文獻的評價內容分布。

                          國有林場績效評價的評價內容多是綜合評價國有林場的三大效益。在篩選出的96篇文獻中, 有57篇是以三大效益為基礎構建指標體系對國有林場進行綜合績效評價, 也有部分文獻僅評價三大效益中的單一效益, 站在其他角度評價國有林場績效的只有22篇。

                          第三, 篩選文獻的評價方法分布。

                          國有林場績效評價的評價方法是以定量評價方法為主。需要說明的是, 研究認為的定量評價是指基于數據且借助一定的計量方法進行的評價, 而把無法準確量化績效的描述性分析作為定性評價。依此觀點, 對篩選出的96篇文獻進行統計, 結果發現:多數 (59篇) 都采用了定量評價方法, 19篇是描述性分析的定性評價, 另外一些文獻則只是進行了一般性探討。

                          2、 國有林場績效評價研究的階段性特點分析

                          通過文獻梳理、分析和歸納, 國有林場績效評價大致經歷了3個階段。

                          2.1、 單一經濟效益評價研究階段 (20世紀80年代至21世紀初)

                          早期的研究成果對國有林場的績效評價往往注重的是其經濟效益, 10篇評價國有林場經濟效益的文獻, 有6篇是20世紀80年代、90年代的。從國有林場的發展歷程可以看到, 傳統上國有林場一直是作為企業進行經營管理, 即使國有林場分類改革之后, 將其劃分為事業單位, 也是實行事業單位企業化管理, 因而20世紀80年代開始的國有林場績效評價實質是把國有林場作為企業對其進行經營績效評價, 僅評價其經濟效益[1,2,3,4,5], 可以稱為單一經濟效益評價研究階段。

                          總結這一階段國有林場績效評價的研究成果, 可以看出:第一, 評價內容以評價國有林場 (國營林場) 的單一經濟效益為主, 而多數國有林場是生態公益型國有林場, 其產出主要體現在生態效益和社會效益上, 其經濟效益往往不佳, 因此得出國有林場績效較差的評價結論。第二, 評價指標多數采用財務指標評價, 采用簡單的財務指標評價就可以得到國有林場的績效不佳的結論。第三, 評價方法也比較簡單, 主要是通過計算財務指標, 進行財務指標的橫向和縱向比較分析。

                          2.2 、綜合績效評價研究階段 (21世紀初至2015年)

                          隨著人類對森林需求的日益增長, 森林的綜合效益研究引起人們關注, 森林資源是國有林場的主要經營對象, 國有林場同樣承擔著提供社會效益、經濟效益和生態效益的三重任務。僅對其進行經濟效益評價, 很明顯是片面的。從篩選文獻的統計結果來看, 2000年以來評價國有林場的綜合績效的文獻有57篇, 因此可以認為21世紀以來對國有林場的績效評價是以綜合績效評價為主, 可以稱為國有林場的綜合績效評價研究階段。至2015年中共中央、國務院公布《國有林場改革方案》, 生態公益型國有林場改革按事業單位管理, 對國有林場的績效評價轉為對事業單位主體的績效評價, 因此將21世紀初至2015年作為國有林場綜合績效評價研究階段。

                          2.2.1 、評價內容以評價國有林場綜合效益為主

                          從篩選文獻統計結果來看近60%的文獻把森林資源的三大效益作為國有林場績效評價內容, 而不僅僅是經濟效益。還有一些學者考慮到森林資源只是國有林場經營的資源資產, 森林資源資產的三大效益評價不能等同于國有林場作為一個組織的績效評價, 把評價森林資源的三大效益作為國有林場的績效評價仍然是不全面的, 在三大效益的基礎上進一步評價國有林場的可持續經營水平, 或者基于國有林場改革視角評價國有林場的改革績效等。

                          2.2.2、 評價指標綜合采用財務指標評價和非財務指標

                          考慮到績效評價內容的綜合性, 簡單的財務指標評價難以形成整體的評價結論, 因此以森林資源的三大效益為基礎構建國有林場績效評價指標體系[6,7,8,9,10,11,12,13,14,15,16], 有些學者在森林資源三大效益基礎上, 增加評價林場經營管理水平的指標[17,18];考慮到評價森林資源的可持續性, 增加可持續性評價指標, 評價國有林場的森林可持續經營能力[19,20];考慮到國有林場的改革進程, 增加民生改善指標[21], 或者把林區富裕水平列入評價指標體系[22]從職工視角評價國有林場改革績效[23,24,25]。在績效評價指標體系中, 綜合采用財務指標評價和非財務指標, 財務指標側重于評價國有林場的經營結果, 而非財務指標更能夠直接描述國有林場經營行為, 財務指標評價和非財務指標的綜合運用推進了國有林場的績效評價研究。

                          2.2.3、 綜合運用多種績效評價方法

                          針對績效評價指標體系中指標日趨多樣復雜的實際, 評價方法最常用的是層次分析法, 數據包絡分析方法的研究應用也逐步增多。對篩選文獻的定量分析方法分布情況進行了統計, 結果顯示:59篇定量研究的文獻中運用指標分析進行評價的文獻有14篇, 層次分析的有22篇, 數據包絡分析法有14篇且均為2010年以來的的文獻。層次分析法適用于定量數據不足, 且多目標的績效評價問題, 關于目標層、準則層和指標層的層次架構設置成為國有林場三大效益綜合績效評價指標體系構建的直接參考[26]。但是層次分析法進行評價時容易受主觀因素影響, 為彌補層次分析法本身主觀判斷性較強的不足, 更多的學者是借助層次分析法實現測算評價指標體系建立, 在指標權重確認和完善上則進一步綜合運用距離函數[27]、結合功效系數法[28]等方法。值得注意的是2010年以來國內學者運用數據包絡分析法對績效評價的研究也逐步增多[29,30]。多種績效評價方法綜合運用下得出的績效評價結論更加科學, 進一步推進了國有林場績效評價研究。

                          2.3 、預算績效評價研究階段 (2015年至2018年8月)

                          《國有林場改革方案》公布后國家進一步加強對國有林場森林資源的保護, 多數國有林場被劃為生態公益型國有林場按事業單位管理, 對生態公益型國有林場的績效評價由對企業的績效評價轉為對事業單位的績效評價。事實上生態公益型國有林場一直是依賴各類財政專項資金維持的, 對國有林場的績效評價從另一個角度來看, 也是對各類財政專項資金進行的預算績效評價, 因此可以稱為進入了國有林場預算績效評價研究階段。

                          2.3.1、 評價內容以評價林業財政專項資金績效為主

                          林業財政專項資金是由財政資金統一安排, 再由各級政府及其主管部門下撥給國有林場, 用于完成某項特定工作或工程的資金。為了保證林業財政專項資金的使用效果, 必然需要對林業財政資金進行績效評價。國有林場績效評價現狀事實上是對各種林業財政專項支出的預算績效評價, 很多文獻也都針對特定林業財政專項資金進行了績效評價。例如有學者研究了林業重點工程投資的績效考核與評價問題[31], 對天然林資源保護工程專項資金的研究進行了綜述, 認為天保工程效益評價方法在科學性、靈活性、精準性等方面存在一定不足[32]。

                          2.3.2、 國有林場的預算績效評價必將成為未來趨勢

                          隨著國有林場改革的推進, 生態公益型林場按從事公益服務事業單位管理, 而中國的國有林場多數為生態公益型國有林場, 因此把生態公益型國有林場作為公共部門來進行績效評價, 國有林場的預算績效評價必將成為未來趨勢。

                          3、 國有林場績效評價存在的主要問題分析

                          回顧國有林場績效評價的研究進展階段, 可以看到國有林場在績效評價內容上越來越充實, 評價指標體系也不斷完善, 評價方法也呈現出綜合運用的趨勢。但在國有林場績效評價理論、評價機制、評價制度建設方面的研究存在不足。

                          3.1、 針對國有林場的績效評價理論研究不足

                          國有林場改革前一直是作為企業管理或企業化管理, 其績效評價往往是借鑒了企業的績效評價理論和方法, 但是隨著國有林場的改革的推進, 多數國有林場被劃分為生態公益型國有林場作為事業單位管理的。評價類型也應由企業的經營績效評價轉為事業單位的預算績效評價, 其績效評價機制也應轉為事業單位績效評價。但是現有的國有林場績效評價存在套用企業績效評價理論的情況, 對事業化管理的生態公益型國有林場績效評價時缺少有針對指導性的評價理論研究。造成現有的國有林場績效評價一方面帶有企業績效評價的特點, 另一方面又混合了事業單位預算績效評價的一些指標。

                          3.2 、充分運用評價結果的績效評價機制研究不足

                          對篩選文獻研究結論的統計結果顯示, 96篇文獻中只有9篇在得出評價結論后, 探討了評價結果的運用問題, 多數只是列示出評價結果。盡管有些國有林場因為使用各類林業財政專項資金進行預算績效評價, 但由于很多國有林場可能同時會存在若干項專項資金, 每一項專項資金都要按照要求進行績效評價, 重復評價工作量加大的同時, 更是形成“信息孤島”, 無法很好地利用績效評價結果。能夠充分運用評價結果的績效評價機制研究存在不足, 造成國有林場的績效評價研究缺少實踐價值, 應用性差。

                          3.3、 指導實踐的績效評價制度研究不足

                          國有林場績效評價文獻并不少, 各類評價方法的綜合運用、評價視角的不同以及評價指標體系的錯綜復雜, 雖然能夠體現出國有林場績效評價研究取得的成果, 但是也造成了評價結果存在較大差異, 能夠用于指導建立完善績效評價制度方面研究存在不足, 特別是沒有形成普遍認可的國有林場績效評價指標體系和適用的便于操作的評價方法, 無法很好地指導實踐工作。

                          4 、結論與建議

                          4.1 、結論

                          國有林場的績效評價在評價內容、評價指標和評價方法上都取得了成績:評價內容從評價經濟效益發展到評價綜合效益;評價指標從財務指標發展到包括財務指標和非財務指標的指標體系;評價方法也從簡單的指標分析對比發展到多種評價方法綜合運用, 這些研究成果使得國有林場績效評價結果科學性大大增強, 增強了應用價值。隨著各項林業財政專項資金成為國有林場的資金主體, 國有林場進入了預算績效評價階段。但是, 面對國有林場的改革, 國有林場績效評價由對企業的經營績效評價轉為對事業單位的預算績效評價, 國有林場的預算績效評價卻缺少基礎理論支撐, 評價指標和評價方法也都需要基于預算績效評價進一步完善, 績效評價機制和績效評價制度的研究也是迫切需要的。

                          4.2、 建議

                          4.2.1、 開展基于國有林場性質的國有林場績效評價理論創新研究

                          雖然生態公益型國有林場是作為事業單位管理, 但是與一般的事業單位不同, 生態公益型國有林場仍然延續了傳統上作為企業的經營特性, 有一定的經營性業務, 對其進行績效評價, 完全借鑒企業或者事業單位的績效評價理論都不是很恰當的。因此建議應積極開展國有林場特別是生態公益型國有林場績效評價的理論研究, 區分生態公益型國有林場和商品經營型國有林場性質, 分別研究其評價理論和評價方法, 提升國有林場績效評價的理論內涵, 為國有林場科學績效評價提供支撐。生態公益型國有林場的績效評價應為單位預算績效評價, 單位預算績效評價是對撥款數額使用后的產出和結果進行述評, 評價資金支出后的效果、資源產出、受益者滿意度等。而商品經營型國有林場的績效評價應明確為企業經營績效, 運用企業績效評價的理論和方法, 致力于評價商品經營型國有林場提供生態效益、社會效益的同時, 更主要的評價商品經營型國有林場的經濟效益, 以評價其可持續發展能力。

                          4.2.2、 探索基于預算管理的績效評價機制構建研究

                          生態公益型國有林場作為公益事業單位管理后, 面臨的一個主要問題就是預算編制。而大多事業單位預算編制是沿用“基數加增長”方式, 這種方式下預算規模往往取決于原有基數。國有林場一直以來實行的是企業化管理, 沒有基數可供參考, 且“基數加增長”測算結果也不夠科學合理, 迫切需要探索研究基于預算管理的績效評價機制。基于預算管理的績效評價機制是把預算編制與績效評價結合起來, 納入預算管理體系。將績效評價結果作為下一年的預算編制及預算調整的重要參考內容、依據。因此探索構建基于績效評價的國有林場績效管理體系是迫切需要的。所謂績效評價機制應包括績效評價內容、評價標準和評價方法等, 因此基于預算管理的績效評價機制是指有機整合了績效計劃制定、績效實施、績效考核、績效反饋和績效結果運用全過程的績效評價機制。

                          4.2.3、 完善基于內部控制體系的績效評價制度研究

                          建議研究基于內部控制體系的績效評價制度完善, 研究制定或完善國有林場績效評價制度, 并將其納入內部控制體系建設中, 讓國有林場的績效評價做到有法可依。國有林場的經營對象是森林資源, 森林資源具有地域、環境和生態等方面的唯一性, 統一建立一套適合全國所有國有林場績效評價的法規制度是不現實的, 因此建議現階段研究制定地方性國有林場績效評價的指導意見, 并在這些指導意見的指導或約束下進一步研究制定完善適合的績效評價內部控制制度。因此探索研究基于內部控制體系的績效評價制度完善, 既是內部控制體系建設的需要, 也是研究成果轉化的重要內容。

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